El veto presidencial a la Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación R: una decisión fundamentada en la protección ambiental y el interés público

Por Mauricio Álvarez Mora. 

El 18 de febrero de 2003, el presidente de la República, Abel Pacheco de la Espriella, y el ministro de Ambiente y Energía, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, devolvieron a la Asamblea Legislativa sin la sanción correspondiente el Decreto Legislativo N.° 8345, denominado “Participación de las cooperativas de electrificación rural y de las empresas de servicios públicos municipales en el desarrollo nacional”. 

La decisión se materializó mediante un veto parcial fundamentado en razones de oportunidad y conveniencia, pero sobre todo en la obligación constitucional del Estado de proteger el ambiente, resguardar los recursos naturales y velar por el interés público. Lejos de tratarse de una objeción menor o de carácter técnico, el veto constituyó un contundente cuestionamiento a varios de los pilares del proyecto aprobado por la Asamblea Legislativa y una validación de las preocupaciones que diversos sectores habían expresado sobre sus posibles consecuencias ambientales, sociales y jurídicas.

Desde el inicio del documento, el Poder Ejecutivo dejó claro que su análisis partía del mandato constitucional contenido en el artículo 50 de la Constitución Política, el cual establece que “Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” y que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”. Sobre esta base, el Gobierno recordó que la protección ambiental no es una potestad discrecional de las autoridades, sino una obligación activa e ineludible. Para reforzar esta posición, citó jurisprudencia de la Sala Constitucional que señala que “la acción que la Constitución Política impone al Estado frente a los focos de contaminación ambiental es multidireccional y definitivamente activa, absolutamente intolerante frente a situaciones que amenazan o afectan las condiciones ambientales óptimas que están garantizadas por ella misma a los habitantes”. Esta interpretación fue fundamental para comprender el sentido del veto, pues el Ejecutivo consideró que varias disposiciones del proyecto limitaban la capacidad del Estado para cumplir con ese deber de protección.

Una de las principales preocupaciones se relacionó con la posibilidad de que cooperativas y empresas de servicios públicos municipales pudieran explotar recursos energéticos no renovables. El Gobierno advirtió que los artículos 1 y 9 del proyecto permitían que dichos recursos fueran utilizados “de manera irrestricta”, sin establecer límites suficientes que garantizaran su aprovechamiento racional y sostenible. En el texto del veto se recuerda que los recursos energéticos constituyen elementos esenciales para el desarrollo nacional, pero que su utilización debe realizarse “en forma racional y eficiente, de tal forma que se conserve y proteja el medio”. Esta preocupación respondía al reconocimiento de que los recursos no renovables, por definición, se agotan con su explotación y que una legislación responsable debe considerar no solo las necesidades presentes, sino también las de las generaciones futuras. Por ello, el Ejecutivo concluyó que no era oportuno ni conveniente abrir la posibilidad de que actores privados o entidades municipales explotaran recursos energéticos no renovables sin restricciones claras y sin un marco más robusto de protección ambiental.

El veto también otorgó un lugar central al principio precautorio, uno de los pilares del derecho ambiental contemporáneo. El Poder Ejecutivo recurrió a la jurisprudencia constitucional para recordar que, cuando existe riesgo de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no puede utilizarse como excusa para postergar medidas de protección. Citando el voto 1250-99 de la Sala Constitucional, el documento señala que “cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Más adelante, el mismo texto enfatiza que “en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible —o una duda al respecto— se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate”. Estas afirmaciones no fueron incorporadas de manera casual. Constituyeron el fundamento jurídico y ético que permitió al Ejecutivo justificar la necesidad de detener y revisar una legislación que, a su juicio, podía generar impactos ambientales significativos sin contar con las salvaguardas necesarias.

Otro de los aspectos más relevantes del veto fue el rechazo a la declaratoria automática de utilidad e interés público contenida en el artículo 3 del proyecto. El Ejecutivo consideró que una declaratoria de esa naturaleza no podía otorgarse de forma generalizada a todas las actividades de generación, distribución y comercialización de electricidad realizadas bajo el amparo de la ley. Según el criterio gubernamental, las declaratorias de utilidad pública deben emitirse “en cada caso concreto, una vez analizados las circunstancias y los hechos que así lo determinen o requieran en forma individual y específica”. La preocupación radicaba en que una declaratoria automática otorgaría ventajas jurídicas extraordinarias a cualquier proyecto cubierto por la ley, independientemente de sus características, impactos o antecedentes. Además, el Gobierno advirtió que esta situación podría dificultar futuras acciones estatales dirigidas a corregir irregularidades o incluso a revocar concesiones cuando estas incumplieran sus condiciones o provocaran daños ambientales.

La protección de las áreas silvestres protegidas ocupó igualmente un lugar central dentro de las razones del veto. El proyecto contemplaba la posibilidad de imponer servidumbres y realizar expropiaciones para el desarrollo de proyectos energéticos. Frente a ello, el Poder Ejecutivo consideró indispensable introducir una limitación expresa que garantizara la intangibilidad de los principales espacios de conservación del país. Por esta razón propuso que quedara claramente establecido que “Los Parques Nacionales, Reservas Biológicas y todas aquellas Áreas Silvestres Protegidas así determinadas por el MINAE, estarán excluidas de la imposición de servidumbres o expropiaciones”. Esta disposición reflejaba la preocupación de que una interpretación amplia de la ley pudiera abrir la puerta a intervenciones incompatibles con los objetivos de conservación que históricamente han caracterizado al sistema de áreas protegidas de Costa Rica.

El Gobierno también expresó serias reservas respecto al mecanismo previsto para la compra de excedentes de energía por parte del Instituto Costarricense de Electricidad. Según el texto aprobado por la Asamblea Legislativa, las cooperativas y empresas municipales podrían vender sus excedentes al ICE bajo condiciones determinadas por la propia ley. El Poder Ejecutivo cuestionó este esquema y afirmó que “no resulta prudente obligar al Instituto Costarricense de Electricidad a comprar los excedentes de la producción de energía eléctrica”. Asimismo, sostuvo que “mucho menos establecer el precio de compra por ley”, ya que las condiciones económicas pueden variar con el tiempo y la fijación de tarifas corresponde a las autoridades regulatorias competentes. Para el Ejecutivo, obligar al ICE a adquirir esos excedentes podía generar distorsiones económicas y trasladar costos innecesarios al conjunto de la ciudadanía.

Otro de los cuestionamientos estuvo relacionado con los beneficios fiscales contemplados en el proyecto. El artículo 10 establecía exoneraciones tributarias de amplio alcance para quienes desarrollaran las actividades reguladas por la ley. El Gobierno consideró que esta disposición era incompatible con el contexto fiscal del país y la calificó como “inapropiada e incongruente”. Resultaba contradictorio, según el propio veto, solicitar sacrificios presupuestarios a las instituciones públicas mientras simultáneamente se aprobaban “beneficios fiscales y exoneraciones de impuestos de toda clase” para un sector específico. Además, el Ejecutivo señaló que la amplitud de la expresión utilizada abría la posibilidad de que las exoneraciones se aplicaran a bienes que no necesariamente estuvieran vinculados con las actividades energéticas contempladas en la ley.

A lo largo del documento, también se insistió en la necesidad de fortalecer los requisitos técnicos y ambientales para el otorgamiento de concesiones. El Ejecutivo propuso incorporar estudios hidrológicos, análisis históricos de caudales, simulaciones hidráulicas, planes de manejo de embalses y estudios de caudal ambiental. Estas exigencias buscaban garantizar que las decisiones sobre el uso de los recursos hídricos estuvieran respaldadas por información científica suficiente y por una evaluación integral de sus posibles consecuencias ambientales. La propuesta respondía precisamente a la lógica del principio precautorio: antes de autorizar proyectos con potenciales impactos significativos, el Estado debía contar con herramientas técnicas que permitieran comprender y prevenir esos efectos.

La conclusión del veto resume con claridad la posición del Gobierno. Después de exponer sus objeciones y proponer modificaciones sustanciales al proyecto, el Poder Ejecutivo afirmó que las reformas planteadas eran necesarias para asegurar “el resguardo del Principio de Precaución o Principio de la Evitación Prudente en aras de la protección del derecho constitucional a un medio sano y ecológicamente equilibrado por parte de los habitantes de la República”. Por esa razón, decidió devolver el decreto a la Asamblea Legislativa “sin la sanción correspondiente”.

A más de veinte años de distancia, este veto constituye uno de los episodios más significativos en la historia reciente de la política ambiental costarricense. La decisión presidencial dejó en evidencia que las preocupaciones relacionadas con la explotación de recursos naturales, la protección de las áreas silvestres, la regulación del sector energético y la defensa del interés público no eran meras objeciones sectoriales, sino asuntos que el propio Poder Ejecutivo consideró suficientemente graves como para impedir la entrada en vigencia de varios de los elementos centrales de la ley. El veto de febrero de 2003 reafirmó el principio de que el desarrollo energético no puede construirse al margen de la protección ambiental y que el Estado tiene la obligación permanente de actuar con prudencia cuando están en juego recursos estratégicos y derechos fundamentales de la sociedad costarricense.