Por Mauricio Álvarez Mora, profesor UCR-UNA
A más de 24 años de la derrota de las leyes conocidas como el “Combo eléctrico” una nueva iniciativa-por discutirse en Asamblea Legislativa- se propone “electrocutar” el histórico modelo eléctrico solidario. Se trata del proyecto de ley denominado Ley de armonización del Sistema Eléctrico Nacional, expediente: 23.414.
En síntesis, el proyecto busca beneficiar a los grandes consumidores y generadores privados para exportar electricidad y negociar mejores tarifas a costa del ICE, las cooperativas, empresas municipales eléctricas, pequeños usuarios y Pymes. Todos estos actores terminarían subsidiando con tarifas a los grandes consumidores, generadores privados, nuevos operadores y transnacionales.
Han intentado en decenas de proyectos y coyunturas imponer a la fuerza la privatización. Lo hicieron con las leyes de generación privada y paralela. Se intentó lo mismo con el proyecto de ley de Contingencia Eléctrica (Exp. N°18.093) del 2011 que proponía aumentar la producción privada a un 50 %. Abriendo un “mercado del gran consumidor” que entregaría a generadores privados los grandes clientes de las cooperativas eléctricas.
Debido a que en los últimos años la demanda eléctrica y el consumo crece poco y hay nuevas formas de autogeneración y avances tecnológicos que generan mayor eficiencia y disminuyen el consumo, el siguiente paso para aumentar la ganancia privada es la exportación masiva de electricidad en el Mercado Regional. Esto impactará en cuencas hídricas que sufren ya procesos de acaparamiento, alta demanda y escasez de agua; está iniciativa está lejos de promover la seguridad eléctrica y es un negocio particular a partir de los bienes comunes que ya están en disputa por múltiples intereses en los que debería priorizarse el uso local, sostenible y comunitario.
El otro gran efecto del proyecto como lo señala el Ing. Jorge Blanco Roldán es la “canibalización del mercado” es decir que algunos operadores se comerán la parte rentable del modelo público de generación eléctrica (Pomareda, 3-5-23). Sin embargo, agregaríamos que al canibalismo se suma el gran interés de exportar electricidad de los generadores privados que tienen décadas de buscar ese lucrativo negocio (Álvarez M, 18-11-2005).
Es decir, si ya con un solo proyecto de unos 40MW al año – como señala Blanco- se abastece la demanda nacional y lo restante es comerciable en el mercado regional, el interés aumentar ese rublo es el corazón del interés del proyecto. Es por esto quizás que en la propuesta de ley no se define el concepto de excedente energético.
Otra de las grandes implicaciones del proyecto es trasladar la rectoría del Sistema Eléctrico Nacional(SEN) del ICE al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), donde quedaría a expensa de los políticos de turno la toma de decisiones que solo son técnicas. Esto convertiría al MINAE en juez y parte, pues no sólo planifica, define proyectos, sino que también los evalúa y fiscaliza ambientalmente, eliminando así contrapesos institucionales necesarios para una democracia participativa sana. Además, como lo señalan actores que cuestionan el proyecto, el ente rector no debe ser al mismo tiempo Operador del Sistema Eléctrico, el Operador del Mercado Eléctrico y el Administrador del Mercado Eléctrico. Serían demasiadas funciones para una instancia afectada por los recortes, regla fiscal, falta de recursos humanos y experiencia en nuevas funciones que nunca ha desempeñado. Para muestra el año pasado el capítulo Armonía con la naturaleza del Estado de la Nación (PEN) encontró dificultades inéditas en el acceso a información. En resumen, no se pudo hacer un Balance energético del 2022, del consumo y la estructura de energía secundaria por fuente y sector, de la intensidad energética, del parque automotor, de los avances del Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050, entre otros por la falta de datos del MINAE (Programa Estado de la Nación, 2023).
La otra gran consecuencia que tiene el proyecto es la eliminación de la ley 7200 de generación privada. Esto implicaría la eliminación de limitaciones a la participación de empresas de generación privada, que es un 15% e incluye una serie de limitaciones al tamaño (proyectos de un máximo de 20 MW al año) y tipo de los proyectos, garantía de cumplimiento, programas de control y recuperación ambiental y duración de los contratos. Otra de las consecuencias sería abrir aún más la puerta a las empresas trasnacionales al eliminar algunas características sobre la composición de empresas privadas que estaban amparadas por esta ley. Esto es importante porque la ley obliga a domiciliar empresas en nuestro país, lo que significa que sin esta ley podrían operar más a la libre y sin garantía de resolver diferendos en sede nacional. Así las cosas, ¿bajo qué esquema legal (contratos) funcionaría la generación privada y la resolución de diferendos que hemos visto proliferar en los últimos años?; ¿cuáles serían y quienes definirían los topes de generación de proyectos privados o de empresas transnacionales?
El proyecto Combo 2.0 no beneficia en igualdad de condiciones al ICE, a cooperativas, empresas municipales, medianos y pequeños consumidores. La seguridad jurídica que se busca es para grandes consumidores y exportadores de electricidad privada no para todos los actores o consumidores del sector eléctrico.
Los nuevos “esquemas de negocio” que se proponen no necesariamente significan que se beneficie al pequeño consumidor o que bajen las tarifas, pues falta mayor diagnóstico, más y mejores datos, y disposiciones concretas que puedan evidenciar el beneficio a todos los sectores y tarifas. Además, debe haber certeza de los costos que nuevos actores agregarían a las tarifas pues hay servicios auxiliares, mantenimiento y ampliación del sistema y capacidades. Esto debe tomarse en cuenta para evitar que todo lo que se propone y no se clarifica en la propuesta de ley termine siendo pagado en las tarifas de la mayoría de la sociedad.
La reglamentación de asuntos estratégicos y sustantivos contradice la supuesta seguridad jurídica que promociona el proyecto y que defienden los principales actores que se verían beneficiados de la propuesta. Esto pues se prestará para la manipulación política, la falta de transparencia y la falta de control social de este proceso. Es un contrasentido porque de un gobierno a otro el reglamento podría cambiar creando más inseguridad jurídica. Un ejemplo concreto es la falta de claridad para definir las condiciones y características de un gran consumidor dentro del proyecto de ley. Dejar esto al reglamento hace que, por ejemplo, el ICE y otros operadores actuales puedan perder la mayoría de grandes y hasta medianos clientes, es decir, en la práctica quebrarlos.
No queda claro si hubo un diagnóstico de los motivos para trasladar el Centro Nacional de Control de Energía (CENSE) del ICE, es decir, más que un análisis técnico u objetivo es un asunto ideológico. ¿Cuánto va a costar esto a la sociedad, al país, a las futuras generaciones y a los ecosistemas? Como lo asegura el ICE es su comparecencia en el Congreso, se debe considerar el costo-beneficio de sacar el CENSE del ICE, pues quedaría “en completa desventaja competitiva, con el resto de los agentes del mercado tanto de forma local como regional” (Pág.9 del Dictamen_23414). Es decir, no se trata de pasar de un lado a otro el CENSE si no de hacer un análisis más integral y profundo de las consecuencias a corto, mediano y largo plazo.
La propuesta debilitaría al ICE al dejarlo sin un centro de control propio y traslada al usuario el costo de volver a financiar un nuevo centro. Es un contrasentido porque, además, por ley constitutiva del ICE, queda amarrado de cubrir: “independientemente de la propiedad o concesionario de los servicios de distribución o generación, de dar la sostenibilidad financiera y técnica del servicio de respaldo a todo flujo de energía que sea transado en el mercado eléctrico nacional” (P9 del Dictamen_23414). Esto conlleva nuevamente que el ICE esté siendo el que internaliza las pérdidas y costos no reflejados por la ideologización neoliberal en que ha caído el tema, mientras la mayoría de la sociedad y los ecosistemas subsidian y aumentan las ganancias privadas.
Otra pregunta que surge es ¿cómo se reflejará de manera justa en las tarifas o peajes de los nuevos operadores toda la inversión pública que ha hecho el ICE y el Estado? Por ejemplo, la cuantiosa inversión (US$494 millones) en el Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC) que ahora usarán nuevas empresas privadas o grandes consumidores sin haber invertido un centavo en el sistema.
Por otro lado, no queda claro cómo afectará el proyecto a la instancia de rectoría teórica actual del sector energético del MINAE y si se necesitarán nuevos recursos y más personal para las complejidades que conlleva el proyecto. Además, se necesitan reformas legales a lo interno de la ley orgánica del MINAE que permitan las numerosas funciones de juez y parte que involucra la reforma propuesta. Esto también podría preguntarse para la regla fiscal, si crear esta nueva reforma se tendría que buscar una excepción para MINAE y poder hacer frente a un tema del cual no es su especialidad y carece de las capacidades.
Este proyecto propone demasiada centralización en el MINAE que llega inclusive a usurpar funciones regulatorias que por ley son de ARESEP y que este reclama en sus criterios sobre el proyecto. Esta excesiva centralización contradice el espíritu participativo que garantiza la constitución en su artículo 9.
Este proyecto además se suma a otra iniciativa presentada igualmente por el gobierno denominado “Fortalecimiento de Competencias del Ministerio de Ambiente y Energía” expediente legislativo N° 23.213, que pretende mayor centralización mediante la eliminación de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, las juntas directivas de los Parques Nacionales, la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica Ambiental; además modificaría las formas de administración del Parque Nacional Isla San Lucas, e incluso derogaría la ley No.10173 que sustenta al Parque Marino Ballena.
El combo 2.0 no promueve derechos de participación y fiscalización de los usuarios, comunidades o sectores sociales. Como lo evidencia en la historia reciente el tema es sensible en términos de que los proyectos eléctricos están en comunidades y territorios concretos, donde hay múltiples y divergentes formas en los usos de los bienes necesarios para la producción de energía. La creciente conflictividad socioambiental evidencia lo anterior y además estamos sufriendo escenarios de mucha incertidumbre climática lo cual podría desatar mayores disputas sociales. En este sentido ya se dan conflictos concretos por el acaparamiento para riego agroindustrial de concesiones de agua con la misma generación hidroeléctrica o fuentes de agua potable. Por ejemplo, en la cuenca de los ríos del Pacifico central y sur (Álvarez M, 2013).
Por otro lado, el proyecto debería tener límites claros al uso de ciertas fuentes que ya están comprometidas, principalmente la generación hidroeléctrica en territorios indígenas o en parques nacionales, que son las “minas” de energía de bajo costo aparente, pero que ya es sabido que implican un debate agrio e inerte, pues hay consenso social para descartar estos lugares o fuentes (Álvarez M, 2015). Al mismo tiempo es importante atender que hay límites a la proliferación de proyectos eólicos y que hay impactos de este tipo de explotaciones que están invisibilizados en nuestro país.
En la narrativa neoliberal del proyecto abundan conceptos comunes y generales sin contenido concreto ni definición específica, como por ejemplo “modernizar”, “eficiencia”, “armonizar”, etc, que disfrazan y adornan la intención de apropiarse de la parte más rentable del mercado eléctrico. Es la reforma con más alcance privatizador desde las pasadas leyes del combo eléctrico. Para el proyecto, armonizar es mirar exclusivamente al mercado, al beneficio del gran consumidor y de las empresas privadas y transnacionales.
Aunado a lo anterior el proyecto concentra su regulación en un mercado mayorista y grandes consumidores sin regulaciones concretas verificables que garanticen el menor costo al usuario, ¿cómo impactará la multiplicidad de nuevos actores a las tarifas? En este sentido, debería ser acompañado de escenarios en el tiempo de lo que va pasar con las tarifas, que se supone en teoría es el objetivo del proyecto.
Es importante que, como sugiere el ICE, se realice “un ejercicio de prospectiva estratégica completa, de corto, mediano y largo plazo, con prioridad en los efectos económicos del usuario final en sus costos eléctricos”. Este proceso puede ser clave para evidenciar los prejuicios que podría sufrir el ICE, CNFL, Cooperativas y empresas municipales en términos de no reconocer justamente los costos de respaldo, sostenibilidad financiera, servicios complementarios, auxiliares y otras funciones que podrían subsidiar la ganancia de los grandes consumidores y generadores privados. Si el proyecto no incorpora este diagnóstico entonces debilitaría eventualmente al ICE pues difícilmente puedan ser reconocidos vía tarifas por la misma ideología dominante detrás del proyecto y actores como ARESEP. Este ejercicio también podría incluir cómo se podría afectar la sostenibilidad financiera de las empresas públicas, cooperativas y municipales pues ante su función social y los impactos que pueden sufrir en un mercado abierto es previsible que a mediano plazo se debiliten y terminen quebradas, es decir una privatización vía el debilitamiento. Además, es necesario esclarecer quienes van a pagar los privilegios que otorgan a los grandes consumidores y que se garantice que esto no lo terminará subsidiando la ciudadanía. Al mismo tiempo, se debe reconocer de manera justa la inversión histórica de la sociedad costarricense en el sistema eléctrico.
Este proyecto, como también sugieren otros actores y sectores sociales, no debería aprobarse antes de una ley general o integral de electricidad que tiene décadas de estar en agenda, que debe ser la que ordena y armoniza de manera integral las decenas de leyes que regulan el sector y sobre la que caerá esta nueva ley que desordena aún más en función solamente de la apertura de un nuevo mercado a los generadores privados y grandes consumidores industriales, a costas de otros operadores y medianos o pequeños usuarios.
Publicado en: https://semanariouniversidad.com/opinion/combo-electrico-2-0/
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